事業(yè)單位改革

事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。推進(jìn)事業(yè)單位改革關(guān)鍵要從體制機(jī)制入手，轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，調(diào)整和規(guī)范政事關(guān)系。

事業(yè)單位改革背景

有統(tǒng)計(jì)表明，我國有126萬個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬正式職工中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。 來自高層的判斷認(rèn)為，面對(duì)新形勢(shì)新要求，我國社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活。公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。

有的事業(yè)單位對(duì)部門利益和個(gè)人利益的追求，偏離了公共服務(wù)這個(gè)公共機(jī)構(gòu)的基本價(jià)值取向。此外，已經(jīng)形成的部門利益和個(gè)人利益結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類改革加以解決。

事業(yè)單位改革文件

2011年8月，國務(wù)院辦公廳已發(fā)布分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的9個(gè)配套文件。其中的《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》，按社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別�！蛾P(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中財(cái)政有關(guān)政策的意見》提出了全面落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，支持事業(yè)單位改革和發(fā)展。

事業(yè)單位改革歷程

從黨的十四大提出事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)算起，中國特有的"事業(yè)單位"改革已經(jīng)走過了19年歷程。其間，相關(guān)的人事聘用、機(jī)構(gòu)編制、管理體制、績(jī)效工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)等改革和試點(diǎn)細(xì)水長(zhǎng)流般地延宕至今。其間，各種試探、揣測(cè)、觀望，甚至抱怨的社會(huì)心態(tài)，不斷推高各界對(duì)于事業(yè)單位改革的期盼熱度。

1992年黨的十四大提出，按照機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，逐步建立健全分類管理的人事制度。2000年，中央下發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，明確了事業(yè)單位人事制度改革的方向。

2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，明確了聘用制度的相關(guān)政策規(guī)定。此后，全國實(shí)行聘用制的單位占事業(yè)單位總數(shù)的比例從2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。2010年，全國已基本建立聘用制度。

黨的十七大報(bào)告和十七屆二中、四中全會(huì)都明確提出，要分類推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革。2009年中辦印發(fā)的《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》和2010年的《國家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》，均對(duì)事業(yè)單位人事制度改革工作提出了明確要求。

在收入分配制度方面：2006年，原人事部、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》及其實(shí)施辦法。2009年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位和其他事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資，并從2010年起，在全國事業(yè)單位全面實(shí)施績(jī)效工資。

在社會(huì)保險(xiǎn)方面：2009年1月，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案下發(fā)，山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)。

2010年召開的十七屆五中全會(huì)再次要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位分類改革。

事業(yè)單位改革分類推進(jìn)

2012年4月16日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，在現(xiàn)有事業(yè)單位類別的劃分上，《指導(dǎo)意見》給出了明確規(guī)定：清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。對(duì)未按規(guī)定設(shè)立或原承擔(dān)特定任務(wù)已完成的，予以撤銷。對(duì)布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴(yán)重不足或職責(zé)相同相近的，予以整合。

對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，《指導(dǎo)意見》也進(jìn)行了細(xì)分：根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結(jié)合實(shí)際研究確定。

對(duì)改革的總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)，《指導(dǎo)意見》也做出了明確規(guī)定：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。

事業(yè)單位改革主要矛盾和問題

目前中國事業(yè)單位存在的許多矛盾和問題，都與政府對(duì)事業(yè)單位管理體制不完善密切相關(guān)，概括起來主要有以下幾點(diǎn)：

一是政事不分。事業(yè)單位隸屬于政府部門，政事邊界不清，功能定位不明，政府對(duì)事業(yè)單位管理既存在"越位"又有"缺位"問題，對(duì)事業(yè)單位行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范的宏觀管理不足，事業(yè)單位法人自主權(quán)落實(shí)不夠，公共服務(wù)效率不高。

二是管辦不分。政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務(wù)，并實(shí)行監(jiān)督管理，既履行社會(huì)管理職責(zé)，又履行出資人職責(zé)，造成"管"、"辦"的職責(zé)不明確，主管部門專注于直屬事業(yè)單位的管理，對(duì)全社會(huì)、全行業(yè)事業(yè)單位提供公平環(huán)境的關(guān)注不夠，缺乏有效的監(jiān)督管理。

三是投入機(jī)制不健全。各級(jí)政府投入責(zé)任不明確，公益事業(yè)投入方式單一，對(duì)公益事業(yè)的投入存在地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不均衡，同時(shí)，對(duì)投入效益監(jiān)督不夠，難以保證資金使用效益。

四是政府對(duì)社會(huì)力量投入公益服務(wù)的組織管理不規(guī)范。社會(huì)力量舉辦公益事業(yè)在稅收優(yōu)惠、貸款融資、職稱評(píng)聘等政策方面不能與事業(yè)單位享受同等待遇，不利于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與舉辦公益機(jī)構(gòu)，發(fā)展公益服務(wù)事業(yè)。

事業(yè)單位改革內(nèi)容

事業(yè)單位管理體制改革涉及面廣，內(nèi)涵豐富，包括政府的職責(zé)定位，政府與事業(yè)單位的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府對(duì)事業(yè)單位管理的創(chuàng)新等，要按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，著力轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式，可重點(diǎn)研究以下五個(gè)方面的問題：

一是轉(zhuǎn)變政府職能。如何明確政府與事業(yè)單位的職責(zé)劃分，切實(shí)保證政府與事業(yè)單位在職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上的分開；如何收回和整合事業(yè)單位行使的行政職能，實(shí)現(xiàn)行政職能的有機(jī)統(tǒng)一，規(guī)范依法行政行為；如何加強(qiáng)政府的宏觀管理和行業(yè)管理，減少對(duì)事業(yè)單位的行政審批和直接干預(yù)。

二是明確事業(yè)單位功能定位。如何根據(jù)事業(yè)單位的不同屬性，實(shí)施分類改革，將主要承擔(dān)行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位分離出去；如何從財(cái)政投入、稅收政策、資產(chǎn)管理、人事管理、社會(huì)保障等制度方面促進(jìn)事業(yè)單位強(qiáng)化公益屬性；如何進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位的用人權(quán)、薪酬分配權(quán)、職稱評(píng)聘權(quán)、經(jīng)費(fèi)設(shè)施使用權(quán)、自主運(yùn)營(yíng)權(quán)等法人自主權(quán)。

三是創(chuàng)新政府管理方式。如何根據(jù)事業(yè)單位公益屬性的不同，實(shí)施分類管理；如何實(shí)現(xiàn)政府管理職能和出資舉辦職能的適度分離；積極探索管辦分離有哪些有效的實(shí)現(xiàn)形式；如何建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；如何加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。

四是完善政府投入機(jī)制。如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入監(jiān)督機(jī)制，形成職權(quán)明確、分級(jí)負(fù)擔(dān)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的事業(yè)單位投入機(jī)制；如何明確不同層級(jí)政府的公益服務(wù)責(zé)任，舉辦相應(yīng)事業(yè)單位。 五是積極促進(jìn)社會(huì)力量參與公益服務(wù)。一方面，如何營(yíng)造良好的政策環(huán)境，打造政策平臺(tái)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量參與公益服務(wù)的提供；另一方面，如何加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公益組織行為規(guī)范的監(jiān)管，完善有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)處置、收益分配、服務(wù)質(zhì)量等政策，規(guī)范社會(huì)力量的公益服務(wù)行為。

事業(yè)單位改革方向

中編辦、人保部等相關(guān)部委制定《事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度》與《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》，兩份文件可能會(huì)一同出臺(tái)。這意味著，此番事業(yè)單位工資改革，將與事業(yè)單位改革本身同步推進(jìn)。

據(jù)工資改革參與人士透露，一些涉及國家安全，對(duì)政策和經(jīng)濟(jì)管理工作有明確輔助作用，以及明顯以社會(huì)公益性為屬性的事業(yè)單位，將繼續(xù)得到財(cái)政保障；目前這類事業(yè)單位的工資分配大多以"參照公務(wù)員"和"全額撥款"的形式獲得，不過，在國家部委所屬的事業(yè)單位中，比例在少數(shù)。對(duì)于一些以業(yè)務(wù)突出、主要以行業(yè)或?qū)�業(yè)業(yè)務(wù)為主的事業(yè)單位，將繼續(xù)獲得財(cái)政扶持。此類事業(yè)單位工資收入主要以財(cái)政補(bǔ)貼形式獲得。

但對(duì)于一些工資收入"自收自支"，主要面對(duì)市場(chǎng)，并已經(jīng)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，將在相關(guān)部委的扶持下，盡快推向市場(chǎng)。此外，一些職能重合、長(zhǎng)期虧損、課題任務(wù)量不多的事業(yè)單位將會(huì)被打包重組或徹底剝離。

此外，進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位津補(bǔ)貼發(fā)放依舊是改革重點(diǎn)。津補(bǔ)貼是事業(yè)單位人員工資的組成部分之一。但在2006年人事部下發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》中，并沒有對(duì)津補(bǔ)貼的發(fā)放做出規(guī)定。這也讓津補(bǔ)貼成為事業(yè)單位工資收入的另一隱蔽但卻重要的收入來源。

中國人事科學(xué)研究院工資福利研究室主任何鳳秋說，目前事業(yè)單位津補(bǔ)貼情況繁雜，占總收入比重差異較大。如何將合理的津補(bǔ)貼規(guī)范到統(tǒng)一的崗位績(jī)效工資制度中來，同時(shí)又不至于引發(fā)新的矛盾，是有待研究解決的問題。 人保部相關(guān)人士說，事業(yè)單位工資改革，最終的目標(biāo)是盡量推向市場(chǎng)，變成類咨詢公司。但該人士表示，這是一種理想的模式，需要很長(zhǎng)時(shí)間。

事業(yè)單位改革難點(diǎn)

目前，國務(wù)院共有社科院中科院等直屬事業(yè)單位14個(gè)，有國資委、科技部等相關(guān)部委29個(gè)，稅務(wù)總局、工商局等直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)，以及部委管理的國際局10個(gè)。在這些機(jī)構(gòu)下面，基本上都有數(shù)目不等的相關(guān)事業(yè)單位。這些種類繁多，人員規(guī)模龐大的事業(yè)單位的工資改革成為此次改革的難點(diǎn)。

事實(shí)上，中科院和社科院在2008年被選為進(jìn)行工資改革的試點(diǎn)。兩年已過，這兩個(gè)"先行先試"的事業(yè)單位推進(jìn)的工資改革依然困難重重。

社科院人士說，院里工資改革基本已經(jīng)停止，沒辦法再推進(jìn)了。該人士透露，停止的原因在于社科院向人保部爭(zhēng)取的"一級(jí)以上研究員崗位比例達(dá)到60%以上"這一要求至今沒有得到批復(fù)。他稱，定崗定薪都不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是最上面的人員級(jí)別定不下來，下面都不好做。

即便是在中科院，推進(jìn)的工資改革也僅僅停留在定崗定薪的層面，而對(duì)于績(jī)效究竟該如何考核，相關(guān)的薪津補(bǔ)貼參考標(biāo)準(zhǔn)如何一直沒有明確的說法。

由于體制遺留原因，科技部掌管著包括國家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部等眾多部委下屬的科研型事業(yè)單位的工資費(fèi)用。這一權(quán)利，由前國家科委承襲而來。每年，科技部都要對(duì)幾乎全部部委所屬的科研事業(yè)單位的支出費(fèi)用統(tǒng)一匡算，然后上報(bào)財(cái)政部撥款。

科技部人士稱，最近幾年來的局面是，國務(wù)院部委設(shè)置瘦身，但是相應(yīng)事業(yè)單位卻在逐年擴(kuò)編。僅以科技部為例，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，科技部下屬事業(yè)單位只有兩三家，單現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展至近10家。目前，每年科技部匡算出來的國務(wù)院部委相關(guān)事業(yè)單位的工資等費(fèi)用支出已經(jīng)近500億。而十年前，才不過幾十億的規(guī)模。

科技部人士說，事業(yè)單位工資改革應(yīng)該推進(jìn)，否則都吃財(cái)政，只會(huì)包袱越來越重。對(duì)于那些盈利能力強(qiáng)，能掙錢的事業(yè)單位應(yīng)該剝離出去，推向市場(chǎng)。但他也表示，一步到位推向市場(chǎng)根本做不到。

事實(shí)上，多數(shù)部委事業(yè)單位都不看好此輪工資改革，某部委的一家事業(yè)單位負(fù)責(zé)人預(yù)測(cè)，"這一輪改革依舊會(huì)胎死腹中"。

事業(yè)單位改革三大阻力

事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案受到工人、農(nóng)民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業(yè)單位從業(yè)者的堅(jiān)決抵制。2008年底，廣東起草了《廣東省事業(yè)單位分類改革實(shí)施意見（征求意見稿）》，擬為其后的養(yǎng)老制度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業(yè)單位內(nèi)部征求意見，"就引起混亂和不穩(wěn)定，一些人直接寫信給省委領(lǐng)導(dǎo)，大批人申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莼蛸I斷工齡。"

盡管從單位性質(zhì)上看，要進(jìn)行分類劃分并不困難，但由于所有事業(yè)單位都與政府行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，要進(jìn)行公平有效的劃分爭(zhēng)議極大。

按照此征求意見稿，廣東擬將全省所有事業(yè)單位分為三類：行政類事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位及公益類事業(yè)單位。后者是養(yǎng)老制度改革對(duì)象。第一類事業(yè)單位要與國家機(jī)關(guān)合并，他們對(duì)改革雙手贊成；第二類擬通過改制成為企業(yè)，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業(yè)模式納入養(yǎng)老保險(xiǎn)序列，在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面爭(zhēng)議不大，但對(duì)自己要被直接改成企業(yè)的做法，反應(yīng)激烈。很多列入轉(zhuǎn)制計(jì)劃的事業(yè)單位人員，紛紛打報(bào)告要求回到公務(wù)員系統(tǒng)工作。

這是第一重阻力。

第二重阻力是，征求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業(yè)單位內(nèi)，掀起了一股提前退休潮。

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)一位已退休的教師告訴本刊記者，當(dāng)時(shí)有教師測(cè)算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上；若不申請(qǐng)?zhí)崆巴诵�，退休金則可能只有1600元/月左右。

按照廣東省的征求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的；或個(gè)別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅(jiān)持正常工作的，經(jīng)報(bào)同級(jí)政府人事部門批準(zhǔn)亦可辦理提前退休手續(xù)。對(duì)這部分職工，可按"老人老辦法"實(shí)行退休養(yǎng)老待遇。

據(jù)廣東當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，2008年12月20日前后，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，"不少符合條件的高校教授打算先退休，然后等著學(xué)校返聘自己"。

廣東省社保系統(tǒng)一位官員稱："當(dāng)時(shí)提出要退休的大概有上千人，嚴(yán)重影響了高校的教學(xué)秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認(rèn)為公務(wù)員不改，只改事業(yè)單位，不公平。"

在改革方案執(zhí)行者眼中，還有第三重阻力，就是財(cái)政支付難題。

上述廣東省人力資源和社會(huì)保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業(yè)單位人群一下子進(jìn)入社保，財(cái)政必須按其工齡為其補(bǔ)繳工資額28%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。"當(dāng)時(shí)勞動(dòng)、人事及財(cái)政部門坐在一起測(cè)算了一下，就算每個(gè)職工平均補(bǔ)繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年"。

如果再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，"那更是不得了，沒人敢提"。

據(jù)悉，2009年廣東省財(cái)政對(duì)社保養(yǎng)老基金補(bǔ)助3.3億元，壓力原本已相當(dāng)巨大。

"各部門一看情況這么復(fù)雜，改革對(duì)象都鬧得這么厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動(dòng)了。"這位官員說。就這樣，廣東的事業(yè)單位分類改革辦法不了了之，養(yǎng)老制度改革方案也隨之?dāng)R淺。

作為最早啟動(dòng)改革的省份，廣東的經(jīng)歷被其他省（市）視為教訓(xùn)。據(jù)本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出臺(tái)相關(guān)改革方案；山西正在進(jìn)行事業(yè)單位分類改革的前期工作，目前已撤并事業(yè)單位74個(gè)，核減事業(yè)編制2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項(xiàng)編制72名，核減處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)182名。但是，山西的改革能進(jìn)行到何種程度，業(yè)界并不看好。